5.5.17
Nội dung dưới đây do Solar Hub và Baker Mckenzie tổng hợp. DEVI chia sẻ lại để cung cấp thêm thông tin cho những nhà làm chính sách và những người quan tâm. Bản gốc của tài liệu, vui lòng xem bản tiếng Việt, English version

BẢNG TỔNG HỢP Ý KIẾN ĐÁNH GIÁ 
QUYẾT ĐỊNH SỐ 11/2017/QĐ-TTg CỦA THỦ TƯỚNG CHÍNH PHỦ ("Quyết Định 11") 
VỀ CƠ CHẾ KHUYẾN KHÍCH PHÁT TRIỂN CÁC DỰ ÁN ĐIỆN MẶT TRỜI TẠI VIỆT NAM

1. Phạm vi của Quyết định

Hiện tại, dự thảo các quy định hướng dẫn thi hành (như được liệt kê) vẫn chưa có để cùng xem xét, rà soát. Chúng tôi hiểu rằng Quyết Định 11 được xem là khung pháp luật để ban hành các quy định chi tiết hướng dẫn thi hành theo đó. Do đó, Quyết Định 11 này về mặt bản chất cần mang tính khả thi và không nên quá thu hẹp, cứng nhắc để những người soạn thảo luật được linh động hơn để có thể đáp ứng được những vấn đề thực tế mà họ gặp phải trong quá trình đó. Về sau, khi các quy định pháp luật ổn định hơn thì có thể thích hợp để hoàn chỉnh đầy đủ khung pháp luật, có xem xét đến những kinh nghiệm thu được trong quá trình thực hiện Quyết Định 11. Ví dụ, trong số những vấn đề khác, một số giải thích từ ngữ, định nghĩa quy định tại Điều 3 cũng có thể sẽ được xử lý trong hợp đồng mua bán điện mẫu của BCT. Vì thế, điều quan trọng là các thuật ngữ và định nghĩa phải nhất quán, bởi vì việc sửa đổi các thuật ngữ, định nghĩa có liên quan trong hợp đồng mua bán điện mẫu và các thông tư hướng dẫn thi hành sẽ rất khó thực hiện. Trong trường hợp cụ thể này, chúng tôi kiến nghị hai phương án xử lý vấn đề này: (1) Quy định rằng các định nghĩa trong Quyết Định 11 phải tùy theo nhu cầu của dự án cụ thể bằng cách thêm vào đoạn "trừ khi các bên trong hợp đồng mua bán điện có thỏa thuận khác", để cho phép các bên được tự chủ hơn; hoặc (2) xem xét điều chỉnh lại các phần liên quan trong Quyết Định 11 chung chung hơn theo hướng đưa ra các nguyên tắc thay vì quá thu hẹp, cứng nhắc.

2. Các loại hình/phân khúc điện mặt trời

Quyết định 11 không có quy định hướng dẫn rõ ràng để phân loại một cách cụ thể chính sách cho các dự án có các quy mô khác nhau (nghĩa là: quy mô nhỏ, quy mô vừa và quy mô lớn) hoặc giữa các nhà máy điện quy mô lớn (utility-scale) và hệ thống điện mặt trời quy mô nhỏ cho mục đích hộ gia đình/khu vực nhà ở tự sử dụng. Chính vì vậy, các thông tư và các văn bản hướng dẫn thi hành tới đây cần đưa ra cơ chế phân loại cụ thể và chính sách đối với từng loại dự án khác nhau với quy mô và mục đích sử dụng khác nhau

Chương I. Những quy định chung

3. Điều 2 (Đối tượng áp dụng)
"Đối tượng áp dụng của Quyết định này gồm các tổ chức, cá nhân tham gia phát triển các dự án điện mặt trời tại Việt Nam và các tổ chức, cá nhân khác có liên quan." 

Các phương án tài trợ, cấp vốn khả thi và vai trò của các bên cho vay là những điều kiện tiên quyết quan trọng để các dự án điện được thành công. Vì vậy, quyết định này cũng cần giải quyết các vấn đề này nhằm hỗ trợ cho việc phát triển bền vững điện mặt trời.

Do đó, nếu Quyết định 11 có thể được sửa đổi, chúng tôi đề nghị bổ sung "đầu tư và tài trợ" để quy định này trên trở thành: "Đối tượng áp dụng của Quyết định này gồm các tổ chức, cá nhân tham gia phát triển, đầu tư và tài trợ các dự án điện mặt trời tại Việt Nam và các tổ chức, cá nhân khác có liên quan." Nếu không, các thông tư và văn bản hướng dẫn thi hành tới đây cần xem xét điều chỉnh và xử lý vấn đề này

4. Điều 3.1 (Giải thích từ ngữ "Bên mua điện")
"Bên mua điện là Tập đoàn Điện lực Việt Nam hoặc đơn vị thành viên được ủy quyền."

Thiếu cơ chế cho mô hình mua bán điện trực tiếp giữa các doanh nghiệp: Quyết định 11 quy định rằng chỉ Tập Đoàn Điện lực Việt Nam ("EVN") hoặc đơn vị thành viên được ủy quyền là bên mua điện trong Hợp đồng Mua bán điện mẫu. Điều này đã loại trừ việc áp dụng mô hình "mua bán điện trực tiếp", cho phép các khách hàng doanh nghiệp mà không phải là doanh nghiệp nhà nước mua điện như EVN (ví dụ như các khu công nghiệp hoặc các nhà máy sản xuất) mua điện mặt trời trực tiếp từ các nhà sản xuất điện mặt trời. Trong khi mô hình này đang ngày càng trở nên phổ biến trên thị trường quốc tế, thì vấn đề liệu mô hình này sẽ được cho phép tại Việt Nam hay không thì vẫn chưa chắc chắn và rõ ràng. Chính phủ Việt Nam nên xem xét lại vấn đề này. Điều này có thể được thực hiện bằng cách ban hành một chính sách riêng dành cho mô hình hợp đồng mua bán điện trực tiếp đó.

Chúng tôi đề nghị điều chỉnh khoản này như sau: 3.1. "Bên mua điện" là Tập đoàn Điện lực Việt Nam hoặc đơn vị thành viên được ủy quyền hoặc đơn vị kế thừa hoặc các tổ chức, cá nhân mua điện khác.

5. Điều 3.2 (Giải thích từ ngữ "Bên Bán điện") 
"Bên bán điện là tổ chức, cá nhân có giấy phép hoạt động điện lực trong lĩnh vực phát điện từ các nhà máy điện mặt trời nối lưới; tổ chức, cá nhân có dự án điện mặt trời trên mái nhà bán lượng điện dư cho bên mua điện."

Hoàn toàn thích hợp khi đòi hỏi bên bán điện phải được thành lập hợp pháp tại Việt Nam, và nói chung phải có tư cách pháp lý và thẩm quyền cần thiết để tham gia vào hoạt động kinh doanh sản xuất và cung ứng điện. Tuy nhiên, điều này cũng có thể được hiểu là có nghĩa rằng chỉ những tổ chức, cá nhân đã xin được giấy phép phát điện mới được phép bán điện mặt trời, mà như vậy có thể là quá hạn hẹp. Về vấn đề này, theo pháp luật Việt Nam hiện hành (Thông tư số 10/2015/TT-BCT, Điều 3), các trường hợp miễn trừ giấy phép phát điện bao gồm: (i) phát điện để tự sử dụng không bán điện cho tổ chức, cá nhân khác; (ii) phát điện có công suất lắp đặt dưới 50 kW để bán điện cho tổ chức, cá nhân khác; và (iii) kinh doanh điện tại vùng nông thôn, miền núi, hải đảo mua điện với công suất nhỏ hơn 50 kVA từ lưới điện phân phối để bán điện trực tiếp tới khách hàng sử dụng điện tại vùng nông thôn, miền núi, hải đảo.

6. Điều 3.3 (Giải thích từ ngữ "Dự án điện mặt trời")
"Dự án điện mặt trời là dự án sản xuất điện từ các tấm pin năng lượng mặt trời theo nguyên lý biến đổi từ quang năng thành điện năng."

Nên có các định nghĩa khác nhau giữa "dự án điện" và "nhà máy điện". Ngoài ra, có hai loại hình sản xuất điện mặt trời:
(i) quang điện (photovoltaic / PV) truyền thống (tức là ánh sáng mặt trời (các photon) chiếu qua các tế bào năng lượng mặt trời gây ra phản ứng hóa học giải phóng các điện tử (electron) và phát ra điện / theo nguyên lý biến đổi từ quang năng thành điện năng)
và (ii) điện mặt trời tập trung (tức là các gương hoặc thấu kính tập trung nhiệt lượng mặt trời vào một diện tích nhỏ để làm nóng chất lỏng làm quay tuabin phát điện truyền thống).

Về vấn đề này, Quyết định 11 chỉ áp dụng đối với công nghệ tấm pin quang điện mặt trời. Quyết định 11 không đề cập cụ thể đến công nghệ phát điện mặt trời tập trung, nghĩa là loại hình sản xuất điện mặt trời còn lại. Điều ảnh dẫn đến việc không rõ ràng trong chính sách liệu Quyết định 11 có cho phép các dự án điện áp dụng công nghệ đó được thực hiện theo cơ chế được quy định trong Quyết Định 11 hay không. Vì hiện nay Quyết định 11 đã được ban hành, nên Chính phủ Việt Nam, mà cụ thể là Bộ Công Thương, nên cân nhắc sử dụng các định nghĩa phù hợp cho các thuật ngữ như "dự án điện" và "nhà máy điện", đặc biệt là trong quá trình soạn thảo Hợp đồng Mua bán điện mẫu cho các dự án điện mặt trời.

Dưới đây là một số ví dụ định nghĩa mang tính chất tham khảo:
"Dự án điện mặt trời" có nghĩa là việc phát triển, xây dựng và vận hành một nhà máy Điện mặt trời hoặc việc thiết lập hệ thống hay ứng dụng điện mặt trời để sản xuất điện. 

"Nhà máy điện mặt trời" có nghĩa là nhà máy quang điện mặt trời hoặc nhà máy điện mặt trời tập trung nơi bên bán điện sản xuất điện năng và bán cho bên mua điện. 

"Quang điện mặt trời" có nghĩa là các thiết bị quang điện mặt trời [sử dụng ánh sáng mặt trời để chuyển đổi trực tiếp thành điện năng / dự án sản xuất điện từ các tấm pin năng lượng mặt trời theo nguyên lý biến đổi từ quang năng thành điện năng] và được bên bán điện thiết lập để cung cấp điện năng cho bên mua điện. 

"Điện mặt trời tập trung" có nghĩa là thiết bị quang điện mặt trời tập trung có bộ phận lưu trữ, sử dụng gương để phản ánh và tập trung ánh sáng mặt trời vào bộ phận tiếp nhận để chuyển đổi trực tiếp thành điện năng và được bên bán điện thiết lập để cung cấp điện năng cho bên mua điện. 

Sau cùng, vấn đề kỹ thuật này nên được xem xét thêm từ góc độ kỹ thuật và thương mại (do xu hướng đang tăng của quang điện mặt trời (solar PV) so với điện mặt trời tập trung (concentrated solar power)). 

7. Điều 3.4 (Giải thích từ ngữ "Dự án điện mặt trời trên mái nhà
"Dự án điện mặt trời trên mái nhà, sau đây gọi là dự án trên mái nhà, là dự án điện mặt trời được lắp đặt trên mái hoặc gắn với công trình xây dựng và đấu nối trực tiếp vào lưới điện của Bên mua điện." 

Cả hai thuật ngữ "Dự án điện mặt trời trên mái nhà" và "dự án trên mái nhà" đều được sử dụng trong các điều khoản khác ở phần nội dung của Quyết định 11. Có thể sẽ tốt hơn nếu chỉ sử dụng duy nhất một thuật ngữ được định nghĩa để rõ ràng và thuận tiện tham chiếu.

Các hệ thống quang điện trên mái nhà thường được đấu nối với cả công trình lẫn lưới điện. Bất kỳ lượng điện mặt trời nào vượt quá nhu cầu trong trong công trình/tòa nhà có thể được bán vào lưới điện khu vực/quốc gia. "Dự án trên mái nhà" cũng có thể bao gồm cả "dự án không nối lưới" và có thể được sử dụng cho nhu cầu của tòa nhà cho dân cư/hộ gia đình và các mục đích thương mại/công nghiệp. Vì vậy, cụm từ "và đấu nối trực tiếp vào lưới điện của Bên mua điện" là không cần thiết (đặc biệt là trong trường hợp Bên mua điện chỉ là EVN) và cụm từ này có thể được xóa bỏ.

Ngoài ra, đối với quang điện trên mái nhà, có thể có các mô hình hoạt động kinh doanh khác nhau, và khách hàng có thể cần phải xem xét mục tiêu thương mại có cân nhắc những lợi ích và bất lợi của các mô hình kinh doanh đó, bao gồm:

(i) Mô hình "Sở hữu toàn bộ" (Outright Ownership)
- Khách hàng mua toàn bộ hệ thống;
- Chi phí trả trước ban đầu cao;
- Khách hàng chịu trách nhiệm cho việc hoạt động và rủi ro về vận hành và bảo trì (O&M);
- Ít phức tạp hơn về mặt hợp đồng, mặc dù các vấn đề vận hành và bảo trì/lắp đặt có thể làm tăng gánh nặng hành chính/quản lý.

(ii) Mô hình "Thuê thiết bị" (equipment leasing)
- Bên phát triển dự án điện mặt trời lắp đặt và nắm giữ quyền sở hữu đối với hệ thống quang điện;
- Sự chắc chắn về giá cho khách hàng
- tiền phí được cố định và không biến động theo lượng điện năng được phát ra;
- Các dịch vụ vận hành và bảo trì (O&M) thường được bao gồm trong chi phí thuê (tức là bên phát triển dự án điện chịu rủi ro về vận hành và bảo trì (O&M));
- Thường vận hành theo hình thức 'thuê rồi sở hữu' (lease-to-own) ("thuê tài chính" theo quy định hiện hành của Việt Nam).

(iii) Mô hình "Hợp đồng mua bán điện (HĐMBĐ)"
- Bên phát triển điện mặt trời lắp đặt, sở hữu, vận hành và bảo trì hệ thống quang điện để đổi lại nghĩa vụ thanh toán dài hạn cố định dựa trên sản lượng điện mặt trời;
- Bên phát triển dự án điện chịu tất cả các rủi ro về việc thực hiện dự án và chịu trách nhiệm vận hành và bảo trì (O&M)
- Chi phí giao dịch cao hơn và phức tạp hơn về mặt hợp đồng.

Về phương diện này, quy định của Quyết Định 11 chưa đủ rõ ràng về chính sách hoặc ưu đãi cụ thể liên quan đến mỗi mô hình trong các mô hình kinh doanh khác nhau này. Đối với các thông tư hướng dẫn thi hành tới đây, chúng tôi kiến nghị quy định chi tiết hơn theo hướng cho phép sự linh động tối đa để hỗ trợ sự phát triển của thành phần quan trọng này của thị trường năng lượng để bổ sung nhiều mô hình/phương thức cung ứng điện khác nhau.

8. Điều 3.5 (Giải thích từ ngữ "Dự án điện mặt trời nối lưới"
"Dự án điện mặt trời nối lưới, sau đây gọi là dự án nối lưới, là dự án điện mặt trời được đấu nối vào lưới điện quốc gia hoặc lưới điện của Bên mua điện, trừ các dự án quy định tại Khoản 4, Điều này."

Để cho rõ ràng hơn, các thông tư hướng dẫn thi hành tới đây nên làm rõ thêm sự khác biệt về các yêu cầu và chính sách ưu đãi giữa các dự án được đấu nối với lưới điện quốc gia, đấu nối với lưới điện của Bên Mua Điện là EVN hoặc các bên mua điện khác. Thay vì sử dụng cả "dự án điện mặt trời nối lưới" và "dự án nối lưới", có thể sẽ tốt hơn nếu chỉ sử dụng duy nhất một thuật ngữ được định nghĩa để rõ ràng và thuận tiện tham chiếu.

9. Điều 3.6 (Giải thích từ ngữ "Điểm đấu nối") 
"Điểm đấu nối là vị trí mà đường dây của Bên bán điện đấu nối vào hệ thống điện của Bên mua điện;"

Ở đây có sử dụng cụm từ "hệ thống điện của Bên mua điện", trong khi "lưới điện của Bên mua điện" cũng được sử dụng tại các điều khoản khác, ví dụ như Khoản 4, Khoản 5 Điều 3 và Khoản 1 Điều 8. Nếu các thuật ngữ ngày có nghĩa giống nhau thì nên được sử dụng nhất quán trong toàn bộ nội dung Quyết định để rõ ràng và thuận tiện tham chiếu. Nếu không, các thuật ngữ này nên được định nghĩa, giải thích rõ ràng trong các thông tư hướng dẫn thi hành tới đây. Vui lòng xem thêm bình luận về Điều 8 dưới đây

10. Điều 3.7 (Giải thích từ ngữ "Điểm giao nhận điện")
"Điểm giao nhận điện là điểm đặt thiết bị đo đếm điện năng được thỏa thuận trong hợp đồng mua bán điện để xác định sản lượng điện bán ra của Bên bán điện."

Trong các thông tư hướng dẫn thi hành tới đây, đặc biệt là khi soạn thảo Hợp đồng Mua bán điện mẫu, Bộ Công thương nên cân nhắc điều chỉnh định nghĩa cho thuật ngữ này thành:
""Điểm giao nhận điện" là điểm đặt thiết bị đo đếm điện năng hoặc điểm khác được thỏa thuận trong hợp đồng mua bán điện để xác định sản lượng điện bán ra của Bên bán điện."

Hoặc có thể cân nhắc sử dụng một định nghĩa khác cho thuật ngữ này như:
""Điểm giao nhận điện" có nghĩa là một địa điểm nằm giữa Bên Bán điện và Bên mua điện nơi sản lượng điện được đo đếm và truyền tải từ Bên Bán điện đến Bên mua điện."

11. Điều 3.8 (Giải thích từ ngữ "Hợp đồng mua bán điện mẫu cho các dự án nối lưới và dự án trên mái nhà")
"Hợp đồng mua bán điện mẫu cho các dự án nối lưới và dự án trên mái nhà là hợp đồng mua bán điện do Bộ Công Thương ban hành làm cơ sở cho việc áp dụng trong giao dịch mua bán điện giữa Bên bán điện và Bên mua điện."

Bản gốc tiếng Việt của Quyết Định 11 không hoàn toàn rõ ràng về việc liệu BCT sẽ soạn thảo một mẫu duy nhất hay các mẫu riêng biệt đối với HĐMBĐ mặt trời cho các dự án nối lưới (lắp đặt trên mặt đất) và cho các dự án trên mái nhà. Có thể sẽ cần có các mẫu khác nhau cho các loại hình sản xuất điện mặt trời và hoặc cho các dự án có quy mô khác nhau, hoặc mẫu HĐMBĐ mặt trời nên được soạn thảo có các điều khoản được soạn thảo kỹ càng, cùng với việc có các ghi chú soạn thảo thích hợp để các bên có thể cân nhắc lựa chọn phù hợp với quy mô, loại hình dự án cụ thể, chứ không phải là một mẫu hợp đồng không thể đàm phán hay điều chỉnh, được bắt buộc áp dụng cho tất cả các dự án.

Về cụm từ "làm cơ sở cho việc áp dụng", mặc dù từ ngữ diễn đạt không hoàn toàn rõ liệu có bắt buộc áp dụng mẫu HĐMBĐ mặt trời được chuẩn hóa của BCT hay không, nhưng các Điều 9.2, 13.1(b), 14.1(a) và 14.2(a) của Quyết Định 11 ngụ ý rằng mẫu HĐMBĐ của BCT sẽ là một mẫu hợp đồng không thể đàm phán, và mà bắt buộc phải sử dụng mẫu đó cho tất cả các dự án. Điều này tương tự với cách thức thực hiện triển khai đối với các HĐMBĐ mẫu hiện hành của BCT cho các dự án điện gió và điện sinh khối. Các mẫu HĐMBĐ cần được soạn thảo cẩn thận và phải có tính khả thi về mặt ngân hàng, đặc biệt là từ quan điểm của các nhà tài trợ/cho vay nước ngoài và quốc tế. Chúng cần đủ linh động để cho phép việc bổ sung theo dự án cụ thể cho các trường hợp khác nhau của từng dự án và các bên tham gia có liên quan.

12. Điều 3.9 (Giải thích từ ngữ "Giá điện của các dự án điện mặt trời (FIT - Feed in Tariff)")
"Giá điện của các dự án điện mặt trời (FIT - Feed in Tariff) là biểu giá cố định mà Bên mua điện phải trả cho Bên bán điện."

Chính phủ Việt Nam quy định giá điện FiT cho phép các bên bán điện/bên sản xuất điện nhận được một mức giá cố định và được biết trước cho sản lượng điện bán ra của họ như là một hình thức hỗ trợ kinh tế của Chính Phủ cho điện mặt trời. Tuy nhiên, từ ngữ được định nghĩa này làm cho biểu giá FiT được hiểu là sự hỗ trợ duy nhất cho giá điện cho các dự án điện mặt trời. Để có quy định mở cho việc Chính Phủ có thể có thêm hỗ trợ bổ sung trong tương lai, các thông tư hướng dẫn thi hành có thể cân nhắc điều chỉnh quy định này như:

"Giá điện của các dự án điện mặt trời (FIT - Feed in Tariff) là biểu giá ưu đãi cố định (Feed in Tariff hay FIT) mà Bên mua điện phải trả cho Bên bán điện và các hỗ trợ khác đối với giá điện mà có thể được quy định trong từng thời kỳ.

Ngoài ra, Quyết Định 11 không có quy định về cơ chế điều chỉnh theo chỉ số đối với biểu giá điện (bằng phương thức điều chỉnh giá điện theo Chỉ Số Giá Tiêu Dùng (CPI) hoặc theo tỷ giá hối đoái được thỏa thuận), mà biểu giá điện nói chung được thiết lập ở mức cố định mà không có cơ chế điều chỉnh theo chỉ số. Xem thêm chi tiết tại Điều 12 dưới đây.